Les Certificats Nominatifs d’Obligations (CNO) ont constitué un instrument de gestion de trésorerie publique utilisés par l’État sénégalais pour restructurer ses dettes fournisseurs.
L’audit de la Cour des comptes de février 2025 a révélé que la dette bancaire contractée hors circuit budgétaire a atteint 2 517,14 milliards de FCFA, dont 546,70 milliards de CNO.
Les CNO émis par l’État sénégalais entre 2020 et 2024 et considérés comme faisant partie de la « dette cachée », ont nourri les débats autour de la dette et continueront de soulever des interrogations tant que leur nature juridique et leur statut au sein de la nomenclature des instruments de gestion des finances publiques sénégalaises n’auront pas été clairement définis.
Nous allons tenter d’apporter quelques éléments de réponse en essayant de répondre à quelques questions principales : Les CNO s’inscrivent-ils dans le cadre réglementaire de l’UEMOA relatif aux titres publics ? Relèvent-ils du droit OHADA des valeurs mobilières ? Quelle est leur nature juridique précise ? Sont-ils négociables au sens juridique du terme ? Constituent-ils des titres du marché monétaire UEMOA ? Leur émission est-elle régulière au regard du droit budgétaire ?
I : CADRE JURIDIQUE ET REGLEMENTAIRE
A. Cadre réglementaire UEMOA sur les titres publics
Le Règlement n°06/2013/CM/UEMOA du 28 juin 2013 régit l’émission des bons et obligations du Trésor dans l’UEMOA. L’article premier définit les Bons du Trésor comme des « titres à court terme émis par les États membres de l’Union, négociables sur toute l’étendue du territoire des États membres de l’UEMOA ». Les Obligations du Trésor sont définies comme des « titres à moyen ou long terme, négociables sur toute l’étendue du territoire des États membres de l’UEMOA, émis par les États membres de l’Union ».
Ces titres présentent des caractéristiques réglementaires précises : ils sont dématérialisés et tenus en compte courant dans les livres de la Banque Centrale (article 12), émis par adjudication ou syndication avec le concours de l’Agence UMOA-Titres, et identifiés par un code ISIN attribué par l’organisme habilité (article 13). La BCEAO assure le rôle de dépositaire central des titres émis suivant une procédure d’adjudication.
B. Le droit OHADA des valeurs mobilières
Même si la définition de la notion de valeur mobilière en droit OHADA peut soulever quelques interrogations , l’article 744 de l’Acte Uniforme révisé relatif au Droit des Sociétés Commerciales et du GIE (AUSCGIE) dispose que « les sociétés anonymes émettent des valeurs mobilières ainsi que d’autres titres financiers ». Les valeurs mobilières comprennent les titres de capital et les titres de créance autres que les titres du marché monétaire. Ce texte précise que les valeurs mobilières « confèrent des droits identiques par catégorie et donnent accès directement ou indirectement à une quotité du capital de la société émettrice, ou à un droit de créance général sur son patrimoine » et sont « indivisibles à l’égard de la société émettrice ».
L’article 744-1 AUSCGIE traite de la négociabilité en indiquant que « les valeurs mobilières, quelle que soit leur forme, doivent être inscrites en compte au nom de leur propriétaire et se transmettent par virement de compte à compte ». Cette transmission simplifiée par virement de compte à compte constitue l’essence même de la négociabilité, qui se distingue fondamentalement de la cessibilité applicable aux parts sociales et aux valeurs mobilières non négociables.
En doctrine , la négociabilité est définie comme « la qualité attachée à certains titres représentatifs d’un droit ou d’une créance, qui en permet une transmission plus rapide et plus efficace que les procédés du droit civil ». Ce régime est différent de celui de la cession de créance en droit civil qui impose l’accomplissement de plusieurs formalités pour que la créance soit transférée.
C. Régime de la cession de créance en droit sénégalais
Les articles 241 à 248 du Code des Obligations Civiles et Commerciales (COCC) du Sénégal régissent la cession de créance. L’article 241 dispose que « sans le consentement du débiteur, le créancier peut céder son droit à un tiers à moins que la cession ne soit interdite par la loi, la convention ou la nature de l’obligation. La cession doit être constatée par écrit et signifiée au débiteur cédé pour être opposable à ce dernier ainsi qu’aux autres cessionnaires de la créance et aux créanciers du cédant ».
D. Cadre budgétaire sénégalais
L’article 27 de la Loi Organique relative aux Lois de Finances (LOLF) n°2020-07 du 26 février 2020 dispose que les ressources de trésorerie comprennent « les produits des emprunts à court, moyen et long termes » et précise que ces ressources « s’agissant des emprunts à moyen et à long termes, doivent être « autorisées par une loi de finances ».
Le Règlement n°09/2007/CM/UEMOA portant cadre de référence de la politique d’endettement public définit la dette publique comme la « dette résultant d’emprunts contractés par l’État ou ses démembrements auprès d’entités résidentes et/ou non ».
II. NATURE ET REGIME JURIDIQUE DES CNO
A. Les CNO ne constituent pas des titres du marché monétaire UEMOA
Les CNO sont des titres de créance émis directement par l’État auprès d’investisseurs institutionnels ou d’entreprises, portant un montant, une durée et un taux d’intérêt déterminés à l’avance. Ils ont été utilisés pour restructurer la dette due aux fournisseurs de l’État, constituant ainsi une forme de titrisation de dettes .
Leur mécanisme de structuration et d’émission ne fait ni recours à l’adjudication ni à l’Agence UMOA-Titres, et ils ne sont pas dématérialisés dans les livres de la BCEAO.
L’article 744 AUSCGIE distingue expressément les « titres de créance autres que les titres du marché monétaire », laissant le soin aux États membres de définir « la forme, le régime et les caractéristiques des titres du marché monétaire ». Or, les CNO ne correspondent ni à la définition des bons du Trésor, ni à celle des obligations du Trésor telles que prévues par le Règlement 06/2013.
Sur ce chapitre, on peut affirmer sans risque de se tromper que les CNO ne répondent pas aux critères définissant les titres du marché monétaire UEMOA.
B. Les CNO ne constituent pas des valeurs mobilières au sens OHADA
L’article 744 AUSCGIE dispose que les valeurs mobilières sont émises par les sociétés anonymes (et par extension les sociétés par actions). Seules les sociétés par actions peuvent donc émettre des valeurs mobilières.
Etant émis par l’État du Sénégal, personne morale de droit public, et non par une société commerciale par actions, les CNO ne peuvent être qualifiés de valeurs mobilières au sens de l’AUSCGIE. Le champ d’application ratione personae de l’article 744 exclut les personnes morales de droit public de la capacité d’émettre des valeurs mobilières au sens du droit OHADA.
C. Les CNO ne sont pas négociables au sens juridique
A l’article 4 (« Cession des titres ») d’un extrait de convention de substitution de débiteur entre l’Etat sénégalais et une banque de la place référencée dans un CNO qu’il nous a été donné de consulter, il est indiqué que « les CNO sont librement cessibles et négociables uniquement dans la zone UEMOA. Cependant le cédant est tenu de notifier toute cession au Ministère des Finances et du Budget. »
Cette dualité de transmission prévue par le CNO est inapplicable car la négociabilité se caractérise par une transmission simplifiée par virement de compte à compte (article 744-1 AUSCGIE), offrant plus de sécurité que la cession car l’acquéreur devient titulaire d’un droit nouveau sous réserve de son recours contre le vendeur. À l’inverse, dans la cession de créance, c’est le principe selon lequel nul ne peut transmettre un droit dont il n’est pas lui-même titulaire qui est appliqué. Et donc, dans l’hypothèse où le droit transféré serait atteint d’un vice ou d’une exception, le cessionnaire n’acquiert qu’un droit incomplet.
Dans la pratique de la gestion des finances publiques sénégalaises, des CNO ont été transmis aux banques sous forme de cession ou remise en garantie de crédits octroyés. Cette transmission par cession de créance au sens du COCC (articles 241 et suivants) confirme leur caractère non négociable. Le terme « nominatif » dans leur appellation même renvoie à cette caractéristique. Le CNO désigne nommément son titulaire et ne peut circuler que par les mécanismes du droit civil de la cession de créance, impliquant signification au débiteur cédé pour opposabilité.
D. Qualification et nature juridique des CNO
À la lumière des analyses ci-dessus et à la suite de notre article précité paru au quotidien Le Soleil , les CNO peuvent être qualifiés de reconnaissances de dettes de droit public matérialisées par certificat nominatif. Le terme « obligation » accolé au certificat ne saurait renvoyer aux obligations négociables émises par le Trésor ou aux valeurs mobilières, mais à l’obligation de payer une dette due par l’État à un fournisseur ou contrepartie, dans des conditions définies par le certificat.
Après confrontation des textes applicables et du cadre réglementaire, cette qualification corrobore notre précédente analyse. Les CNO « peuvent s’apparenter simplement à des reconnaissances de dettes, titres de créances de droit public » . Le mécanisme des CNO s’inscrit dans une logique de titrisation des dettes fournisseurs de l’État : lorsque ces dettes impayées sont ainsi titrisées, elles deviennent des emprunts intérieurs.
III. CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS
Compte tenu de ce qui précède, les CNO présentent des points d’incertitudes qu’il convient d’essayer de remédier à travers certaines recommandations.
A. Points d’incertitude
Premier point d’incertitude : L’absence de base légale spécifique aux CNO. Ces instruments ne sont prévus ni par le Règlement 06/2013/CM/UEMOA, ni par l’AUSCGIE, ni par un texte sénégalais définissant leur régime juridique propre. Cette lacune normative génère une insécurité juridique significative.
Deuxième point d’incertitude : La question de l’autorisation parlementaire. L’article 27 de la LOLF sénégalaise exige que les emprunts à moyen et long terme soient autorisés par une loi de finances. La Cour des comptes sénégalaise a constaté que les CNO ont été émis « hors circuit budgétaire » et qu’une « partie des emprunts n’a pas reçu l’aval du Parlement, ce qui constitue une irrégularité dans la gestion budgétaire ».
Troisième point d’incertitude : La titrisation de dettes fournisseurs constitue-t-elle juridiquement un « emprunt » au sens des textes budgétaires ? L’État ne contracte pas un emprunt nouveau mais transforme une dette existante en titre de créance. Cette distinction pourrait justifier une interprétation selon laquelle les CNO échapperaient à l’exigence d’autorisation parlementaire.
Quatrième point d’incertitude : Un conflit latent existe entre le principe de légalité budgétaire (autorisation parlementaire des emprunts) et la pratique administrative des CNO. Les textes UEMOA (Règlement 09/2007, Directive 06/2009) et la LOLF sénégalaise imposent une autorisation législative et un plafonnement des emprunts. Les CNO, émis en dehors de ce cadre, représentent une dette « non retracée dans les comptes de l’État » et qualifiée de « dette cachée ».
B. Recommandations
Recommandation 1 (Cadre juridique) : Élaborer un texte réglementaire national définissant le régime juridique des CNO, leur émission, leur transmission et leur comptabilisation, dans le respect des exigences de la LOLF et du droit communautaire UEMOA.
Recommandation 2 (Régularisation budgétaire) : Soumettre au Parlement une loi de règlement intégrant l’ensemble des CNO émis, conformément à l’exigence d’autorisation législative des emprunts publics.
Recommandation 3 (Transparence comptable) : Inscrire systématiquement les CNO dans la comptabilité publique et dans les documents de programmation budgétaire (DPBEP, stratégie d’endettement).
Recommandation 4 (Sécurisation des créanciers) : Pour les banques détentrices de CNO, formaliser la reconnaissance de la dette par l’État et clarifier les modalités de remboursement par acte administratif confirmant la créance.
C. Conclusion sur la légalité et proposition de définition
La légalité des CNO présente desfragilités substantielles au regard du droit budgétaire et communautaire. Leur émission hors du cadre prévu par la LOLF et le Règlement 06/2013/CM/UEMOA constitue une irrégularité, confirmée par la Cour des comptes sénégalaise. Leur validité en tant que reconnaissance de dette n’est assurée que sous réserve de l’existence d’une contrepartie réelle (prestation, livraison, service) au profit de l’État émetteur. En l’absence de cause réelle et sérieuse, un CNO peut être contesté pour vice de forme, défaut d’autorisation, ou défaut de cause.
Cette situation crée une insécurité juridique tant pour l’État que pour les banques créancières, qui ne peuvent bénéficier ni du régime favorable des titres souverains négociables, ni de la protection accordée aux porteurs de valeurs mobilières. La qualification des CNO comme simples reconnaissances de dettes de droit public, régies par le droit commun des obligations, les expose aux aléas du contentieux administratif et aux risques de contestation liés à la régularité de leur émission.
Et pour terminer la liste de recommandations il convient de donner une définition juridique claire et conforme au cadre juridique de l’OHADA et de l’UEMOA aux CNO. La proposition suivante pourrait être adoptée : Certificat Nominatif d’Obligation (CNO) : Titre de créance nominatif non négociable, émis par l’État ou un organisme public, matérialisant une dette due à un créancier identifié (fournisseur, prestataire), portant engagement de paiement à terme d’un montant principal assorti (ou non) d’intérêts. Sa transmission s’opère par cession de créance de droit commun conformément aux articles 241 et suivants du COCC. Il ne constitue ni une valeur mobilière au sens de l’article 744 AUSCGIE, ni un titre du marché monétaire au sens du Règlement n°06/2013/CM/UEMOA.
Ibrahima Ndiaye
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